河南省部署安排下一阶段煤炭经营监管工作

本文写作期间，西北政法大学行政法学院的李龙贤教授和台湾龙华科技大学的博士生钟涓涓女士帮助搜集了部分资料，特此致谢。

简化受理程序通常有助于维护相对人的许可权益，是许可实施机关的自我克制，但需要符合两方面要求，一是不能对其他许可相对人构成不合理的差别对待，二是应当履行公告等信息公开程序。比如在新冠肺炎疫情的应对中，31个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大（I级）响应的实践表明，既有的基于行政级别的启动权力不符合实践，已经被普遍违反，说明我国现行法‘国家紧急权力启动条件的规定存在问题。

但作为学术概念，废止的学理历史更加久远，仍有学理讨论的意义。设定既是实施的前提，也会对实施产生直接影响。此时，行政许可的条件、审查标准与程序等应与常态有所差异。（一）应急状态下的许可中止 所谓行政许可的中止，即暂时停止行政许可的效力，待影响性事由消除后，其效力恢复至原初状态。第三，许可实施机关只作形式审查和书面审查，不作实质审查和实地核查。

除非由《宪法》规定的机关作出决定，其他任何组织和个人都不具有定义战争以及相关状态的权力。对于应急状态的处置来说，行政许可的功能不可替代。[20]参见江苏省南京市中级人民法院2018年01行终149号行政判决书。

当然，笔者于本文中已给出解决这一疑难的方案：应当从规范预设的逻辑，运用规范形式标准来判断投诉举报答复行为是否是一种行政行为。笔者于本文中强调相对人权利义务受影响或合法权益受侵犯是一个行为属于行政行为后的结果，而不是一个行为是行政行为的原因。[50] 值得关注的是，如果站在功能主义的立场要求法院对受案范围认定的柔软化与扩大化，那么司法垂直介入的强化将会对水平介入产生深远影响——影响原告资格的范围。例如，根据我国《城乡规划法》的规定，我国的城市规划至少有城市总体规划纲要、城市总体规划、城市建设规划、城市分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等六种，内容从简要到详细，时间由远到近，越来越接近各种后续征收、出让、许可等行政行为的实施。

因此，我国司法实务历来将行政诉讼受案范围理解为界定行政行为（与具体行政行为、可诉行政行为等同义，下文同）与非行政行为，而如何界定行政行为依赖于所谓实际影响权利义务标准的判断。对此，过去学说尽管不明确但实际有所涉及，其判断标准只有两个，即规范形式标准、目的指向性标准（意思表示标准）。

[29]有时行政行为的意思表示对象并不只有一个，行政行为作出目的有可能是在同时设定、变更、消灭或变更甲、乙甚至丙的权利义务，这种情况下行政行为书面载明的形式对象是形式相对人，但行政行为的目的是为了处理形式相对人与其他实质相对人共同的权利义务。[9]换言之，不实际影响权利义务的行为当然不是行政行为，只要一个行为是行政行为就必然产生实际影响权利义务的效果。因此，投诉举报答复行为的相对人一定是投诉举报人本身，当投诉举报人作为原告起诉时，他一定是起诉对象的相对人。[5]有限的研究，参见刘峥：《试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系》，载《法制与社会发展》1998年第4期。

[13]逻辑顺序为：目的指向性标准→规范形式标准。通过判断是否实际影响权利义务来判断是否属于行政行为的做法，恐怕是受案范围与原告资格产生混淆的最根本原因。第一种立场是终局性立场。[19]同前注[16]，应松年主编书，第191页。

[30]这一事例中，被诉行政行为即禁售命令形式上的指向对象是酒馆而不是公民乙，换言之，表面上行政行为的相对人是酒馆。从这一意义上说，笔者于本文中所做的仅仅是从行政法学角度对可以纳入行政裁判的事与人关系进行了厘清，但这一议题的可拓展性是巨大的，期待笔者于本文中提供的参考思路可以推进今后学界同仁的进一步讨论。

换句话说，在程序行为阶段中，谁拥有合法权益或权利义务都已经明确，问题在于是否侵犯或实际影响的问题。如果答案是肯定的，A自然是行政行为，B自然是适格被告了。

结论三：由于受案范围遵循的是从行为出发的逻辑，《适用解释》第1条第2款第10项所称的实际影响权利义务是正确的。[15]这其中的逻辑是明确的：因为学理从一开始就将行政管理的对象即意思表示对象定义为相对人，如果说行政行为意思表示对象称作其他利害关系人或第三人，则是从根本上混淆了原初定义。需要强调的是，过去所谓行政行为直接影响对象是相对人，间接影响对象是其他利害关系人的说法当然是正确的，[19]但其并不是识别相对人与其他利害关系人的方法，而是一种结果表述。譬如，我国《证券投资基金法》14条第2款规定的基金管理公司股东变更行政审批中，行政主体（证监会）所作的批准或不批准决定的相对人是谁呢？在这一情形中，民事法律关系存在于基金管理公司甲、股权转让方乙（原股东）、股权受让方丙（新股东）三者之间，股权转让发生在乙和丙之间，甲是股权变动的目标企业，甲负责向行政主体申请批准。从效果（结果）上判断一个行为有没有对相对人产生权利义务实际影响不仅是循环论证，而且是一种通过事实影响（事实效果）来判断是否属于法律影响（法律效果）的怪异逻辑。[33]例如，经典基本权利教义学强调基本权利侵害（限制）认定的目的性、直接性要件，实际上就仅是针对公权力行为的相对人。

[21]因此，笔者对该案的理解与一些学者不同。该案审理法院在判决指出：此种以告知……未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯。

摘要:  在我国，行政法学理论与实务对行政诉讼受案范围与原告资格关系的认识存在混淆。从牵连性阶段体系的角度看，根据我国《行政诉讼法》53条第1款，在许可阶段利害关系人才能起诉并附带审查控制性详细规划（作为行政规范性文件）合法性的做法，实在是为时已晚，对权利保障来说可谓流于形式。

[6]然而，产生混乱的原因并非受案范围与原告资格的定义，而是就如何判断什么事与什么人的标准或方法引发了两者的混淆。[27]具体分析参见王利明：《我国侵权责任法采纳了违法性要件吗？》，载《中外法学》2012年第1期。

作为行政行为的结果（效果），投诉举报答复行为的相对人即投诉举报人的权利义务当然受到了实际影响。至于，如何判断一个行为属于实际影响权利义务的行为呢？此点要从经典行政行为构成要件理论中找寻。例如，典型的如某种通知是否属于行政诉讼受案范围，最高人民法院行政庭针对某行政诉讼案件认为，一个通知是否是行政行为要看这个通知是否具有针对特定相对人独立产生实际影响的内容。第一步，目的指向性标准。

对此，2018年发布的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称：《适用解释》）第12条第4项似乎点明了利害关系与合法权益受侵犯之间的等价性，但该司法解释表述依然不明确，从其第12条第6项兜底规定来看，合法权益受侵犯仅是利害关系的一个子集而已。[2]例如杨金柱诉南京工商行政管理局行政复议案。

[18]因此，实际影响权利义务本质是规范预设而不是结果评价的问题。也就是说，利用意思表示理论，即一个行为的目的是要设定、变更、消灭、确认谁的权利义务（目的指向性标准）就可以有效识别相对人，并且当利用规范形式标准确定了一个行为属于行政行为后，那么作为行为的相对人，受到该行为的影响自然属于直接影响了，作为行为的其他利害关系人受到该行为的影响自然属于间接影响了。

（三）典型案例演示 这里笔者以一则典型的案件类型作为上述受案范围判断方法的具体操作演示，这便是投诉举报答复类行政案件。参见黄锴：《行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析》，载《政治与法律》2017年第10期。

解亘：《法政策学——有关制度设计的学问》，载《环球法律评论》2005年第2期。[10]最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第3卷）》，中国法制出版社2012年版，第1页。传统行政法学将行政规划与上述程序行为一起归入对权利义务不产生实际影响的范畴进行讨论，但这种看法似乎未能区分两者的本质差异。然而，任何人都能很容易看出该行政行为实际上是利用酒馆而达到限制乙权利的目的。

因此，当基于目的指向性标准确定了一个行为的意思表示对象即相对人后，还需要判断该相对人到底是行政行为的相对人还是其他行为的相对人，只有行政行为相对人才可能受到权利义务的实际影响。[16]参见应松年主编：《当代中国行政法（第一卷）》，人民出版社2018年版，第189页。

《适用解释》第16条第1款否定了股东可以以自己的名义提起行政诉讼，因为就一个仅设定、变更、消灭或确认股份制企业本身权利义务所作的行政行为来说，股东是企业内部的一部分，不是一个独立主体，行政法律关系是行政主体——股份制企业，而不是行政主体——股份制企业与股东，不可能不以企业的名义独立提起诉讼。如果法律规范对规则制定行为涉及的程序规定（如听证、征求意见、信息公开等一系列立法参与程序规定）的设计不完备，那么无论如何都解决不了上述问题。

不过，从控制性详细规划开始到修建性详细规划阶段，所有的对立利益种类，集合度等渐次清晰，最终迈向建设工程规划许可等终局行为阶段。法院判决认为被诉决定发文对象是深圳市房产管理公司，但是……对被上诉人及原审第三人的权利义务产生实际影响，是正确的。